一、城市更新相關政策文件解讀:“十五五” 的核心導向與機制創新
1. 頂層設計:從 “試點探索” 到 “機制定型”
中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于持續推進城市更新行動的意見》(2025 年)明確2030 年關鍵目標:城市更新體制機制完善,開發建設方式轉型初見成效,人居環境明顯改善。政策強調 “四個堅持” 核心原則,是項目規劃的根本遵循:堅持系統觀念:推動 “規劃 - 建設 - 運營” 全周期管理,避免碎片化改造;堅持民生優先:聚焦群眾急難愁盼問題,嚴禁 “面子工程”“形象工程”;堅持文化傳承:落實 “老城不能再拆” 要求,保護歷史文脈與傳統風貌;堅持風險防控:杜絕新增隱性債務,確保項目可持續推進。
2. 實操細則:中央財政支持的競爭性選拔機制
財政部、住建部 《關于開展 2025 年度中央財政支持實施城市更新行動的通知》(財辦建〔2025〕11 號),明確“定額補助 + 競爭性評審” 核心模式,直接關聯資金申報關鍵:補助額度:全國遴選不超過 20 個城市,按區域差異化設定上限 —— 東部城市最高8 億元、中部城市最高10 億元、西部城市與直轄市最高12 億元,資金分 2-3 年撥付;支持重點:首次將 “消費型基礎設施建設” 納入核心范圍,要求老舊片區改造與文旅、餐飲、便民服務等業態深度融合,兼顧 “促消費” 與 “惠民生” 雙重目標;申報限制:不得與中央預算內投資、超長期特別國債等其他中央資金重復申報,需確保資金使用的唯一性。
3. 地方銜接:“十五五” 專項規劃的編制要求
目前廣東、浙江、江蘇等省份已率先啟動城市更新 “十五五” 專項規劃編制,為地方項目規劃提供銜接標準:編制基礎:需結合城市體檢結果,精準識別老城區基礎設施、居住環境、功能配套等短板;項目管理:明確近 3 年重點項目清單,建立 “儲備 - 實施 - 運營” 全流程臺賬;資金協同:構建 “財政資金 + 專項債 + 社會資本” 的 “財、債、貸” 協同機制,要求項目規劃提前對接國家資金導向,強化與國土空間規劃、專項債項目庫的銜接,避免規劃與資金 “脫節”。
二、城市更新包含的八大重點領域:民生優先與功能升級并重
結合政策文件要求與地方實操案例,2026 年城市更新項目需聚焦以下八大領域,且所有項目需集中在老城區范圍內實施,避免向新區無序擴張:
1. 基礎設施補短板領域核心建設內容:地下管網(供水、燃氣、污水、雨水)更新改造;綜合管廊新建與擴容;危舊橋梁、道路安全改造;老城區機械停車設施增設(緩解 “停車難”);政策依據與要求:依據財辦建〔2025〕11 號文件,需打造 “廠網一體” 污水治理樣板區,推動管網與污水處理設施協同升級,確保污水收集率提升 15% 以上。
2. 居住品質提升領域核心建設內容:老舊小區管線(水、電、氣、通信)整治與老化部件更換;符合條件的老舊小區加裝電梯;C/D 級危房安全改造與原址重建;既有建筑節能保溫改造(降低居民能耗成本);政策依據與要求:依據《城市更新行動意見》,項目實施需同步建立小區長效管理機制(如業主自治、物業規范化服務),避免 “改后反彈”。
3. 社區功能完善領域核心建設內容:“完整社區” 標準化建設(含社區服務中心、文化活動站);嵌入式養老服務設施(如日間照料中心)、托育設施(解決 “一老一小” 需求);一刻鐘便民生活圈(整合便利店、藥店、菜市場等);社區充電設施(含公共充電樁、私人車位充電接口改造);政策依據與要求:依據《城市更新行動意見》,優先利用老城區存量閑置房屋(如廢棄鍋爐房、舊辦公樓)改造,減少新增建設用地占用。
4. 歷史文化保護領域核心建設內容:歷史文化街區修繕(保留原有街巷格局與建筑風貌);工業遺產活化(改造為文創園、展覽館);傳統民居 “微更新”(修復建筑結構、保留特色裝飾);政策依據與要求:依據《城市更新行動意見》,嚴禁 “拆真建假”“大拆大建” ,實行 “一屋一策” 保護方案,需通過文物部門專項審批。
5. 生態環境修復領域核心建設內容:口袋公園、社區綠地新建與開放共享;黑臭水體(老城區內河、溝渠)治理;海綿城市改造(路面透水鋪裝、雨水花園建設);老廠區土壤污染治理與生態修復;政策依據與要求:依據財辦建〔2025〕11 號文件,鼓勵采用 EOD 模式(生態治理 + 產業開發) ,通過生態改善帶動周邊文旅、康養產業發展,實現 “以生態養生態”。
6. 產業載體升級領域核心建設內容:老舊廠房改造為文創園、科技孵化器;低效商務樓宇功能轉換(升級為高端寫字樓、特色商業);老商業街區業態更新(引入特色餐飲、非遺體驗等);政策依據與要求:依據《城市更新行動意見》,允許依法轉換土地用途(如工業用地轉為商業、文旅用地),但需按規定補繳土地出讓金,且不得用于房地產開發。
7. 安全韌性建設領域核心建設內容:老城區建筑抗震加固(尤其是學校、醫院等公共建筑);消防設施補建(增設消火栓、消防通道優化);“平急兩用” 公共設施(平時作社區服務中心,應急時作避難所);地下空間(人防工程、地下商場)安全隱患排查與改造;政策依據與要求:依據《城市更新行動意見》,強化全周期風險防控,項目需編制應急預案,通過應急管理部門專項驗收。
8. 智慧化改造領域核心建設內容:綜合桿箱建設(整合路燈、監控、通信、充電樁功能);基礎設施數字化監測(管網泄漏、橋梁沉降實時監測);社區智慧服務平臺(整合繳費、報修、通知等功能);智慧養老設備(老人健康監測、緊急呼叫系統);政策依據與要求:依據財辦建〔2025〕11 號文件,智慧化改造納入 “機制建設” 支持范圍,需與項目運營結合,避免 “重建設、輕應用”。
三、三大類資金支持情況及申報流程:從儲備到落地的全鏈條指引
2026 年城市更新項目資金籌措需重點對接中央財政補助、地方政府專項債、社會資本三大渠道,三者需形成 “1+1+1>3” 的協同效應,確保項目資金閉環。
1. 中央財政補助資金:競爭性申報,聚焦樣板項目支持特點:屬于 “定額補助 + 事后獎補” 性質,重點支持 “樣板項目建設”(如 EOD 模式示范、完整社區樣板)和 “機制創新” 兩類支出;資金分年撥付,需按年度提交績效報告,未達績效目標將扣減后續補助。
申報流程(2026 年時間節點參考):
省級推薦階段(2026 年 3-4 月):由各省份財政廳、住建廳聯合篩選,每個省份僅推薦 1 個城市(直轄市直接申報);申報城市需提交《城市更新工作方案》及佐證材料。國家兩級評審階段(2026 年 5 月):第一步:財政部、住建部組織專家書面評審,按120% 差額篩選;第二步:進入名單的城市需現場答辯。公示與確定階段(2026 年 6 月):綜合得分前 20 名城市公示(7 天);公示無異議后,需簽訂《不新增隱性債務承諾書》方可獲補助。關鍵申報材料清單:城市體檢報告(第三方編制)、重點項目儲備庫清單、資金籌措機制說明、績效目標表(量化指標) 。
2. 地方政府專項債券:收益導向,全生命周期管理支持特點:屬于 “政府債務性資金”,期限5-15 年,利率較普通貸款低 1-2 個百分點;核心要求是“項目現金流覆蓋債券本息 1.2 倍以上”,優先支持有穩定收益的公益性項目(如帶配套商業的老舊小區改造)。申報流程(分兩批申報,2026 年時間節點參考):項目儲備階段(申報前 3-6 個月):納入“國家重大建設項目庫”和地方專項債項目庫;完成可研、環評等前期手續。方案編制階段(申報前 1-3 個月):委托第三方編制“一案兩書”(實施方案、收益平衡方案、財務評估報告)。逐級申報階段(2026 年 3-4 月第一批,9-10 月第二批):區縣初審→市級復核→省級審核→財政部終審;額度按項目質量分配。發行與使用階段(額度下達后 1-3 個月):省級統一發行,資金按進度撥付(如主體完工 30% 撥付 30%),剩余 10% 待運營滿 1 年且績效達標后撥付。風險提示:嚴禁用于房地產開發;收益測算需基于實際數據;每季度報送資金使用與收益情況。
3. 社會資本合作:模式創新,強化利益共享主要支持方式:金融信貸:政策性銀行提供最長 20 年專項貸款,利率可下浮 10%-15%;基金與 REITs:設立城市更新基金,支持成熟項目發行基礎設施 REITs 回收資金;片區開發:采用“肥瘦搭配” 模式 ,高收益項目補貼公益性項目成本。合作核心要點:初期明確 “成本分擔 + 收益分成” 機制;歷史街區改造可引入文旅企業運營。
四、城市更新項目評審要點:四大維度決定申報成敗
評審圍繞合規性、可行性、創新性、效益性四大維度展開,其中合規性為 “一票否決項” 。
1. 合規性審查(直接淘汰項)
空間合規:項目位于老城區,符合國土空間規劃;手續合規:用地、環評等手續齊全,危改項目有第三方安全鑒定報告;債務合規:政府債務風險等級為 “低風險”,無違規舉債歷史;安全合規:2024 年以來無重大安全事故或負面輿情。
2. 可行性評估(核心評分項,占比 40%-50%)
資金平衡能力:專項債項目收益覆蓋倍數≥1.2;中央補助項目配套資金不低于補助額度(西部 80%);實施進度保障:拆遷模擬簽約率≥80%,建設周期≤3 年;運營機制成熟度:建立長效機制(如管網 “一張圖”、污水 “按效付費”)。
3. 創新性評價(加分項,占比 15%-20%)
模式創新:采用 EOD、TOD 模式,實現 “建設 - 運營 - 維護” 一體化;技術應用:運用 BIM 技術、智慧監測平臺;居民參與:改造方案居民同意率≥90%,建立 “共謀共建共管” 機制。
4. 效益性考量(結果導向項,占比 30%-35%)
民生效益:解決停車難等問題,明確改善居住戶數、新增養老床位等數據;經濟效益:帶動消費增長、創造就業崗位(需測算依據);生態效益:污水收集率提升 15% 以上,增加綠地面積等;示范價值:具備可復制性,能形成推廣經驗模式。
結語:“十五五” 城市更新的規劃邏輯
2026 年城市更新項目規劃需緊扣 “民生優先、風險可控、機制創新”三大核心原則,形成 “領域選準、資金找對、申報做好” 的全流程思路:領域選擇上,錨定基礎設施補短板、居住品質提升兩大剛需,兼顧生態修復與文化保護,避開 “面子工程” 陷阱;資金籌措上,構建 “中央補助引導 + 專項債主力支撐 + 社會資本靈活補充” 的多元體系,專項債申報務必抓住9-10 月核心窗口期,提前完成 “一案兩書” 編制;申報準備上,以評審維度為標尺:筑牢合規底線(尤其是債務與手續合規),做實可行性支撐(資金平衡與進度保障),打磨創新亮點(模式、技術、居民參與),量化效益指標(民生、經濟、生態數據)。唯有將政策要求與地方實際深度綁定,才能在競爭性評審中突圍,實現城市有機更新與群眾獲得感提升的雙贏。網址:m.toshee.cn
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